財政學(xué) 節(jié)選

　　《財政學(xué)》：　　5）公共生產(chǎn)　　（1）公共生產(chǎn)的內(nèi)涵。公共物品的提供方式涉及公共物品的生產(chǎn)方式問題，因?yàn)楣参锲房梢杂烧苯咏M織生產(chǎn)，即所謂公共生產(chǎn)，也可以由私人生產(chǎn)，政府來購買。所謂公共生產(chǎn)是指由政府出資（即由預(yù)算撥款）興辦的所有權(quán)歸政府所有的工商企業(yè)和單位組織的生產(chǎn)活動。按廣義的生產(chǎn)概念，既包括生產(chǎn)有形產(chǎn)品和提供服務(wù)的工商企業(yè)，也包括提供無形產(chǎn)品和服務(wù)的學(xué)校、醫(yī)院、文藝團(tuán)體以及政府機(jī)關(guān)、公安、司法、國防和準(zhǔn)國家機(jī)關(guān)的事業(yè)單位等部門。按狹義生產(chǎn)概念理解的公共生產(chǎn)，在我國就是國有工商企業(yè)，包括壟斷性國有企業(yè)。公共物品由國家機(jī)關(guān)和公共部門來提供并不表明這些公共物品必須由國家機(jī)關(guān)和公共部門來生產(chǎn)，即公共提供不等于公共生產(chǎn)。公共提供無非是強(qiáng)調(diào)這種產(chǎn)品要通過預(yù)算程序來供給，消費(fèi)者通常可以免費(fèi)獲得。但是產(chǎn)品的生產(chǎn)可由公共部門來承擔(dān)，也可由私人部門來承擔(dān)。同理，私人提供也不等于私人生產(chǎn)，私人在市場上提供的產(chǎn)品也可以由公共部門來生產(chǎn)。　　值得注意的是，公共物品的生產(chǎn)方式和提供方式并不是一回事，兩者可以形成多種相互交錯的組合：有些公共物品是公共提供、公共生產(chǎn)，如政府機(jī)關(guān)、國防等部門提供的服務(wù)以及這些部門從國有企業(yè)購置的辦公用品和設(shè)備，還有壟斷性國有企業(yè)提供的物品；有些公共物品是公共提供、私人生產(chǎn)，如政府部門從私人企業(yè)采購設(shè)備和購置辦公用品，私人企業(yè)承包政府工程等；至于公共生產(chǎn)部分收費(fèi)或私人生產(chǎn)由政府給予補(bǔ)貼的混合物品，則屬于公共生產(chǎn)、混合提供，或私人生產(chǎn)、混合提供，等等。　　（2）公共生產(chǎn)的選擇。隨著政府壟斷公共物品生產(chǎn)的地位被打破，公共物品的生產(chǎn)就呈現(xiàn)了政府與市場雙重機(jī)制并存的局面。那么，公共物品到底是選擇公共生產(chǎn)還是私人生產(chǎn)，即如何選擇公共物品的生產(chǎn)者，*終還是要根據(jù)公共物品的非排他性和非競爭性程度來決定。　　①純公共物品的生產(chǎn)。純公共物品一般來說都具有廣泛的正外部性、完全的非競爭性和非排他性，公民個人不能也無從選擇消費(fèi)其他質(zhì)量的同類產(chǎn)品。或者說，無論該產(chǎn)品的質(zhì)量如何，公民都必須選擇，必須消費(fèi)。通常認(rèn)為，這類產(chǎn)品是市場力量不愿介入的，只能由政府利用其所掌握的公共資源來生產(chǎn)。對這類純公共物品我們可以再細(xì)分為政策性公共物品和一般性公共物品，前者如政府的各類公共政策，包括福利政策、就業(yè)政策、分配政策以及各種調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策等，這些產(chǎn)品實(shí)際上就是政府對社會價值的一種權(quán)威性分配，因而它只能由政府通過公共權(quán)力的強(qiáng)制性來生產(chǎn)。但對后一種純公共物品，即一般性純公共物品比如國防、法律秩序、環(huán)境保護(hù)等，雖然原則上也主要由政府來生產(chǎn)，但在某些環(huán)節(jié)比如國防中的軍購、法律秩序中的監(jiān)獄管理等在某些西方國家卻是由市場來完成的。　　實(shí)際上，純公共物品中有些產(chǎn)品的部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)也是可以引入市場機(jī)制的，即私有化提供。另外，在環(huán)境保護(hù)中，排污權(quán)交易也是一個在很多國家都被廣泛運(yùn)用的市場機(jī)制。所謂排污權(quán)交易就是指政府先根據(jù)環(huán)境質(zhì)量的要求和環(huán)境能夠吸納的排污量，在一定年度內(nèi)為某一污染物設(shè)置一個總的排放標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模為每個企業(yè)核準(zhǔn)一個排污量，企業(yè)花錢從政府手中購買這一定量的排污權(quán)后，就可以在此范圍內(nèi)排放污染物了。當(dāng)一個企業(yè)的排污量已經(jīng)用完而它還需要繼續(xù)排污的情況下，就只能高價從那些排污權(quán)沒有用完的企業(yè)手中購買，否則就不能繼續(xù)排污，也就不能繼續(xù)生產(chǎn)。而隨著時間的推移，環(huán)境能夠容納的排污量會越來越小，政府核準(zhǔn)的企業(yè)的排污權(quán)也會越來越小，從而迫使企業(yè)必須采取措施減少污染，以*終實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。這樣，排污權(quán)交易就把一個本來具有負(fù)外部效應(yīng)的排污行為內(nèi)部化了，而一旦內(nèi)部化完成，也就可以通過市場機(jī)制來安排。由此我們可以看出，即使是我們通常所謂的純公共物品的生產(chǎn)領(lǐng)域，在有些環(huán)節(jié)上也可以由市場來完成。　　②準(zhǔn)公共物品的生產(chǎn)。由于準(zhǔn)公共物品不具有完全的非排他性和非競爭性，即在許多環(huán)節(jié)都可以實(shí)行收費(fèi)或排他，一般來說政府的主要角色就應(yīng)該是提供者或安排者而不應(yīng)該是生產(chǎn)者了。對這類產(chǎn)品我們?nèi)钥杉?xì)分為自然壟斷性產(chǎn)品和價值性產(chǎn)品，前者如交通、電力、通信、水電油氣的供應(yīng)等，后者如教育、醫(yī)療和社會保障等。　　對自然壟斷性產(chǎn)品來說，其特點(diǎn)是初始投入很大、規(guī)模效應(yīng)明顯、邊際成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均成本、先進(jìn)入者很容易形成壟斷。對于這類產(chǎn)品，一般來說應(yīng)該由政府來安排，由市場來生產(chǎn)。而且不僅僅要由市場來生產(chǎn)，還要使市場在競爭環(huán)境中來生產(chǎn)，否則，必然出現(xiàn)因壟斷而導(dǎo)致的質(zhì)量低下和價格高昂的結(jié)果，而這對普通公民這些公共資源的所有者來說就是不公正的。　　對這類自然壟斷性準(zhǔn)公共物品的生產(chǎn)，特許經(jīng)營應(yīng)該是比較好的制度安排。所謂的特許經(jīng)營就是指由政府授予企業(yè)（無論是國有企業(yè)還是私人企業(yè)，重要的是通過公平競爭獲取特許經(jīng)營權(quán)）在一定時間和范圍內(nèi)，生產(chǎn)并經(jīng)營某種公共物品的權(quán)利，并準(zhǔn)許其向消費(fèi)其產(chǎn)品的消費(fèi)者收取一定的費(fèi)用，以實(shí)現(xiàn)投資回報并獲取利潤的一種制度安排。在這種制度安排中，企業(yè)要做的就是通過公平競爭獲取對某一產(chǎn)品的特許經(jīng)營權(quán)，并利用自己的經(jīng)營能力盡可能為消費(fèi)者提供質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品，以贏得更多的消費(fèi)者，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。而政府則至少要做好兩件事，一是要在特許經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)中盡可能引入競爭因素，防止壟斷局面的形成。這也是各國政府采取特許經(jīng)營而不再自我經(jīng)營的一個重要原因，因?yàn)檫@些物品在原有的政府直接經(jīng)營的前提下效率不佳、服務(wù)不好并不是因?yàn)榻?jīng)營者是政府，而是因?yàn)榻?jīng)營者是壟斷者。所以，政府必須盡可能在各個環(huán)節(jié)都引入競爭因素，否則，就失去了選擇特許經(jīng)營這種方式的意義。二是政府必須利用自己的強(qiáng)制力對這類物品的價格進(jìn)行管制。因?yàn)椋阂环矫妫a(chǎn)這類產(chǎn)品所使用的資源屬于公共資源，這些公共資源屬于全體公民而不是從事經(jīng)營的企業(yè)，企業(yè)獲取的只是經(jīng)營權(quán)而不是所有權(quán)；另一方面，由于這些物品所具有的天然壟斷性，因此，盡管政府盡可能在各個環(huán)節(jié)中，包括在經(jīng)營者的數(shù)量上，引入了競爭因素，但相對于其他生產(chǎn)領(lǐng)域來說其競爭還是很不充分的，如果任由生產(chǎn)企業(yè)定價j那么這些有限的生產(chǎn)者很可能會組成一個利益聯(lián)盟，并根據(jù)收益*大化原則進(jìn)行定價，而這個定價就很可能要大大高于生產(chǎn)該產(chǎn)品的邊際成本甚至平均成本，這樣，企業(yè)雖然獲取了豐厚的利潤，但卻嚴(yán)重侵犯了普通消費(fèi)者的合法權(quán)益。而如果政府在特許某些企業(yè)從事這類物品生產(chǎn)的同時，也對價格進(jìn)行有效的管制，就可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)和消費(fèi)者的雙贏，即一方面企業(yè)通過政府的特許進(jìn)入了這些具有天然壟斷性質(zhì)的準(zhǔn)公共物品的生產(chǎn)領(lǐng)域，可以獲取相對穩(wěn)定而豐厚的利潤，同時，消費(fèi)者也可以在相對合理的價格下享受到由競爭而帶來的更為廉價優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。　　……