大國策:通向大國之路的中國民主:增量式民主 節選

中國選舉民主：從廣度到深度　黃衛平
　　經過30年的改革開放，中國不但取得了高速的經濟增長，在政治領域也發生了顯著的變化，一個突出的表現即是中國的選舉民主得到不斷推進與拓展。首先是在中國廣大的農村，農民開始自主選擇當家人，村民委員會的選舉成為中國億萬農民學習政治參與的重要途徑。從20世紀90年代末開始，經過20年發展的村民自治開始顯現出外溢效應，出現鄉鎮長選舉、鄉鎮黨委選舉以及城市社區居委會選舉方面的改革。2003年前后，在一些大中城市如深圳和北京，出現群體性普通公民競選基層人大代表的現象，為制度化民主發展添加了體制外的動力。中國的選舉民主正呈現多向度的發展，而選舉的公平性和競爭性也在不斷加強。
　　本文所關注的問題是，改革開放30年來中國選舉民主領域發生了怎樣的變化？這些變化之間有無相互的關聯性？推動這一變化的動力何在？選舉領域的變化帶來了哪些重要的后果？本文將從歷史和宏觀的視野，對1978年以來中國選舉民主領域的變化從廣度和深度兩個方面作一個全景式的解析。中國選舉民主的進展是中國政治變遷的一個縮影，也是中國經濟改革引發的政治效應。借此，進一步解析經濟改革和社會轉型背景下的政治變遷軌跡。
村委會選舉：農村民主的實驗場
中國農村選舉的研究一度成為一門“顯學”，引起了海內外學者的關注。原因在于，中國的村民委員會選舉是改革以來*先出現的選舉變革，涉及到七八億的農民，無疑是世界上參與人數*多的選舉。從20世紀80年代以來，中國的村級選舉已經成為廣大農民學習政治參與的*重要形式。
　　村級民主選舉的出現具有一定的必然性。隨著事實上以市場為導向的經濟體制改革的不斷推進，改革前以農村“人民公社”為代表的政權機關、經濟組織、基層社會三種功能高度混合的體制，很快就被“聯產承包責任制”的經濟改革所瓦解，短時間內農村基層治理出現“權力真空”，農村公共事務如社會治安、社會福利、土地管理等處于無人問津的狀態。在這一背景下，1980年底，廣西部分農村自發組建村民委員會，協助維持社會治安，后經中央政府推廣，逐漸擴大職能，成為農民對村級公共事務進行自我管理的自治性組織。至1982年底，全國不少地區都出現了類似村民委員會的組織。自發出現的村委會得到了政府的肯定和推動。當時擔任全國人大副委員長的彭真同志即指出：“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，我們的社會主義民主的健全即還缺乏一個側面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎。”正是在中央積極推動下，1982年《憲法》明確規定居民委員會和村民委員會作為基層群眾性自治組織的地位。1987年《村委會組織法》(試行)頒布實施。
　　圍繞村民委員會的產生，全國范圍的村委會**次選舉在1983—1985年進行。1985～1987年，進行了全國范圍的村委會第二次選舉。1997年9月，黨的“十五大”明確提出：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義民主*廣泛的實踐。”1998年《村民委員會組織法》得到修訂并頒布實施，為村委會選舉走向規范化提供了法律依據。該法不僅規定村委會由村民自主選舉產生，而且還規定村民參與村委會領導的提名以及實行差額選舉等。在2005～2007年，全國31個省份應參選村委會626655個，占村委會總數的98．4％；其中623690個村已完成選舉，全國平均選舉完成率達99．53％。設立秘密劃票間的村的比例達95．85％；一次選舉成功率約占參選村的85．35％。有17個省份試點較大規模實行“海選”。在村委會選舉中，基層群眾創造出各種選舉方法，以確保選舉的公平公正。如“海選”，從候選人的提名、正式候選人的確認以及*后的選舉都是經由全體有選舉權的村民無記名投票，經過這么多環節所產生的村干部就如大海撈針一樣，故稱“海選”。“預選”，即從初步候選人到正式候選人的篩選過程采用由村民代表會議組成人員投票決定正式候選人。“兩票制”，即將選舉過程分兩階段，投兩次票：**階段確定正式候選人，由黨支部、村民代表會議和村民提名候選人，然后進行預選確定正式候選人；第二階段正式選舉，召開選舉大會，無記名投票直接選舉村委會成員。總體上看，村委會選舉已經步入了制度化的軌道，在選舉過程中產生的許多實用的選舉技術和方法已經被規范化，并得到較大范圍的普及。農村選舉還產生了顯著的外溢效應，選舉改革開始向城市和鄉鎮延伸。在村民選舉的成功實踐基礎上，城市社區居委會也進行了相似的直接選舉試驗，而鄉鎮長和鄉鎮黨組織領導人的選舉改革也開始出現。
　　社區居委會選舉：城市基層自治的推進
　　20世紀90年代以來，隨著市場經濟改革不斷深化，特別是城市居民住宅商品化、市場化以來，計劃經濟體制下，城市居民住房單位所有、福利性分配的傳統主導性體制解體，新興城市社區開始承接“單位制”松動所釋放的各種社會職能。社區建設成為推動城市基層社會重構的重要步驟。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2000年11月19日轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，推動社區建設在全國范圍展開。該意見特別指出社會建設應當倡導“擴大民主、居民自治”的原則，要求在社區內實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。伴隨社區建設的開展和深入，社區居委會的直選逐漸成為推進社區自治的重要動力。1998年青島市開啟了城市社區直選的序幕。隨后在1999～2001年，上海盧灣區和浦東新區、北京石景山區等先后進行社區直選的試點。從2002年開始，社區直接選舉逐步普及，北京、廣州、深圳、沈陽、南京、寧波、蘇州、上海、長沙等城市相繼進行社區直接選舉的試點。截至2004年底，全國共有社區居委會71375個，其中43053個居委會進行了換屆選舉。采用直接選舉方式的有9715個，戶代表選舉方式的有12975個，居民小組代表選舉方式的有22078個。
　　為了進一步推動城市基層民主的發展，民政部制定了《民政部關于做好2006年社區居民委員會換屆選舉工作的通知》，堅持居民選舉委員會由居民會議推選產生，并鼓勵候選人開展各種競選活動，如公開演講、見面會、墻報、廣播、社區局域網絡等多種形式；還規定公開唱票、計票、當場公布選舉結果等具體程序。2007年，寧波在全市235個社區全面推開社區居委會的直接選舉，成為全國首個全部完成城市社區直選的城市。2008年，深圳全市70％以上的社區居委會開始試行由居民直接選舉。
　　早期的農村選舉顯然對于城市社區直選產生了積極的影響，許多城市的選舉技術與方法直接參照了村委會選舉。比如，在社區居委會候選人的提名上，包括青島、廣西、上海都采取居民聯名推薦的方式。在廣西和沈陽的社區選舉中，允許召開居民代表大會對正式候選人進行預選，在預選大會上初步候選人還可以進行競選演說。此外，在廣西柳州市的某些社區選舉過程中，還引入村委會直選的機制和做法，采用“海選”的方式進行候選人提名、實行預選和競選、設置秘密寫票處等。
　　浙江省寧波市的社區直接選舉一直走在全國的前列。2003年寧波海曙區進行了全區范圍的社區居委會直選，在候選人提名程序、競選程序及投票等選舉各環節堅持了民主原則。如候選人提名權完全交給群眾，凡本人自愿報名并有10名選民聯名支持者即可成為候選人、允許“拉票”、采用無記名投票、使用半透明投票箱、設置封閉式劃票間等等。繼海曙區成功試點，2007年寧波在全市范圍235個社區全部進行直接選舉。除了繼續延續以往的選舉方法之外，寧波還改變了社區治理的模式，即實行委員代議制與社工職業化的“選聘分離”體制。選舉產生的居委會委員是“義工”，負責社區大事的討論、決策，并對居委會進行監督；職業社工，由區政府和街道辦統一招聘，各居委會參加面試并簽訂年度勞動合同，負責完成社區的日常事務包括政府委托的事務。
　　社區居委會的選舉改革在制度規范、選舉方法、操作技術、競爭程度以及選民參與等方面并未超越農村選舉。當農村村委會選舉已經在全國鋪開，走向制度化和規范化之際，城市社區居委會的直接選舉還處于探索和試點階段。截至2006年底，全國12個省市社區居委會換屆選舉當中，僅有22％的居委會實行了直接選舉。根據民政部官員的調查，居民小組選舉和居民代表會議選舉仍是目前社區居委會選舉的主要方式。從推動社區選舉的動力來看，居民自發參與的主動性不夠，社區選舉的積極倡導者是各級民政部門。離開政府的強力動員，社區選舉的進展可能會更慢。這是由于長期以來計劃經濟體制下，居委會實際上成為國家行政權力的末梢，群眾自治的法定地位和職能高度弱化所致。但有越來越多的跡象表明：隨著市場經濟條件下，城市居民住宅的商品化、私有化程度不斷提高，新型社區內新興的基于財產權而產生的業主委員會的維權活動，日益挑戰著傳統居民委員會的社區治理結構。地方黨和政府正通過進一步推動居委會的直選改革，將居委會真正還原為社區居民的群眾性自治組織，來重新建構城市社區黨組織主導下的群眾權益維護機制，盡可能將體制外的利益表達和參與訴求納入到體制內來有序釋放。
　　鄉鎮長選舉：基層政權的民主改革
　　從1998年以來，鄉鎮長的選舉改革開始在中國的許多省份出現。四川省是*先進行鄉鎮長選舉改革的省份。1998年11～12月，遂寧市選擇在步云鄉進行鄉長直選改革。根據“直選試行辦法”，候選人可以由政黨、人民團體、群眾組織單獨或聯合推薦；選民30人以上聯名推薦，由此產生16名候選人，其中政黨推薦1人。之后召開由村干部、村民小組組長和每個村3名村民代表組成的選區聯席會議投票方式產生2名正式候選人。隨后2名正式候選人加上1名政黨推薦的候選人在全鄉巡回演講答辯，開展投票動員。1998年12月31日，正式投票開始，政黨推薦的候選人當選，隨后鄉人民代表大會正式確認選舉結果。
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